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2017年06月06日
中国企业海外投资的社会责任与NGO参与:以缅甸莱比塘铜矿项目为例
本研究以缅甸为目标国、莱比塘铜矿项目为案例,从宏观上对缅甸的制度环境进行梳理,分析中国对缅投资的特点和影响;也从微观上,详细阐述莱比塘铜矿项目复杂的历史背景和利益相关者关系,并总结企业面临的挑战、教训和实践经验,以探索中国NGO 的工作空间,也为中国的企业、政府、学者等主体在推动企业海外投资相关工作中提供参考。
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自中国实施“走出去”战略以来,中国对外直接投资保持着增长的态势。中国企业在对外投资过程中不仅促进了当地经济社会的发展,也积极在东道国开展基础设施建设,为当地创造就业机会。但同时,我们也看到,部分中国企业的可持续发展能力仍有待提升,尤其是在文化、环境、社区及劳资关系、管理机制、标准设立、信息披露等方面。


中国NGO 作为第三部门,参与推动中国海外投资的可持续发展是其职责所在,也是重要机遇。NGO 的参与将有助于推动中国对外投资的社会和环境政策在企业层面的实施;也可以发挥其监督、倡导与合作等作用,促进中国企业与东道国利益相关者的协商、沟通与合作,有助于企业识别和应对投资中的社会和环境风险及问题。


然而,目前致力于推动中国企业进行负责任投资的中国NGO 不论从数量还是能力上都还十分有限。中国NGO 正处于“走出去”的初级阶段,要鼓励其参与到中国企业海外投资可持续发展的推动中,首先需要增加NGO 从业者们对这个领域的了解和认识。但目前鲜有研究从宏观上对具体国家的制度框架进行分析的同时, 从微观层面详细剖析企业投资面临的复杂利益相关者及其诉求。


基于此,本研究以缅甸为目标国、莱比塘铜矿项目为案例,从宏观上对缅甸的制度环境进行梳理,分析中国对缅投资的特点和影响;也从微观上,详细阐述莱比塘铜矿项目复杂的历史背景和利益相关者关系,并总结企业面临的挑战、教训和实践经验,以探索中国NGO 的工作空间,也为中国的企业、政府、学者等主体在推动企业海外投资相关工作中提供参考。


在政治动荡和西方经济制裁的影响下,缅甸外商投资规模在经历20 年的起步阶段后,于2010 年开始进入快速发展阶段。在这个过程中,中国成为缅甸最重要的投资国之一,存量居缅甸外商投资的首位。从历史来看,中国对缅甸投资流量存在较大波动,其主要原因在于中国投资以大规模资源密集型项目为主。


中国对缅甸投资项目的社会和环境影响与其它国家的投资并无明显差异,但由于中国投资领域高度集中于水电、油气和矿产等行业,导致其在社区、环境和劳工权益方面的争议尤为突出。同时,中国企业多处于“走出去”的初级阶段,在预防社会和环境风险方面的意识和能力较弱,缺乏应对机制和经验。尤其在高风险地区,这些不足会导致矛盾的激发和恶化。


以莱比塘铜矿项目为例,该项目在投资时正值缅甸政治变革,导致企业面临的环境发生重大变化;又因项目本身复杂的历史背景和社会环境影响,引起了广泛利益相关者的关注和参与。东道国政府在矛盾激发的过程中既是监管者也是投资合作方,其尚未完善的治理框架和能力加剧了矛盾的严重性。同时,公民社会(NGO和CBO)在社会管制放松的情况下,获得发声和参与的机会,扩大社会各界对项目的关注和监督。而村民作为受直接影响的主体,各自持有不同的利益诉求,这些诉求呈现动态性、不稳定甚至彼此冲突的特点,增加了企业应对的难度。


如何应对外部政治环境的变化,平衡利益相关者的诉求,对于中国企业而言是项重大挑战。“遵守东道国的法律法规”这条准则已经难以应对复杂的外部环境和利益相关者网络。尤其是在缅甸这样的发展中国家,在经历了殖民、内战、民主化转型过渡期后,形成了错综复杂的法律体系和框架。而中国政府关于海外投资中国企业海外投资的社会责任与NGO 参与的政策注重事前审批,缺乏对投资过程的有效监管,难以对企业防范社会和环境风险提供支持。


从莱比塘铜矿项目的教训和经验来看,中国企业在缺乏社会和环境问题的自我预防和应对机制时,如果能够在投资前期纳入第三方主体(如NGO、咨询公司),开展社会和环境影响评估,遵循自主、事先和知情同意的原则进行社区谘商,动态地评估和监测利益相关方的诉求和态度,建立有效的申诉机制,将有助于企业防范社会和环境风险,树立良好的商业信誉和国际形象。


在这个过程中,中国NGO 能够以不同于政府和企业的第三方视角,通过采用自下而上的方式识别社区、东道国NGO 等利益相关者的诉求,并采取中国企业和政府能够接受的方式组织对话和沟通,推动潜在风险的预防和应对;也能够贡献于东道国法律、政策体系的完善,以推动当地政府治理能力的提高,使其能够为企业提供更为稳定的投资环境,同时也能对企业的社会和环境表现进行监督。


毫无疑问,中国 NGO“走出去”意义重大,却也对其能力提出了更多要求。中国NGO 不仅需要更全面、深入地了解投资产生的社会和环境影响,也需要理解中国企业在决策过程中面临的约束和挑战,从而寻找合适的定位和策略。此外,也要求中国NGO 对东道国的政治、法律政策、文化习俗等有所理解,尤其是需要准确地把握社区和NGO 的诉求、特点以及他们彼此间的权力关系,才能在复杂环境中发挥应有的作用。基于此,本研究提出以下建议。


1. 对中国NGO 的建议


在致力于解决本土问题的同时,能够更多关注到海外投资等国际议题与组织使命和战略的相关性,尝试探索国际化的可能性和路径;并结合自身的定位、优势和能力,向东道国NGO 分享中国的政策和决策机制,为他们对接中国政府和企业提供支持;也可以作为桥梁,促进中国政府、企业与东道国利益相关者的对话。


更加深入地与中国企业沟通,了解其面临的挑战、能力约束,明确自身的专业特长与现实需求的匹配度,为企业解决社会和环境问题提供专业支持;并在制定工作策略和计划之前,研究东道国的政治、法律制度、社会文化、公民社会空间等宏观环境,分析利益相关者之间的权力关系,判断策略和计划的可行性及其风险。可以发挥灵活性等特点对中国企业海外投资行为进行监督,也可以策略性地向中国企业普及国际标准和最佳实践,分享社区发展的经验和方法,以提高企业应对社会和环境风险的能力;同时,更积极地推动中国政府制定有利于中国NGO 实现国际化的政策,以提高NGO 在海外实施项目和资源配置的有效性,并吸引和储备国际化人才。


2. 对中国企业的建议


在法制尚未完善的发展中国家投资时,更多地采用社会责任的国际标准和原则,预防因东道国政治动荡和法律改革而产生的社会和环境风险。


更积极地寻求与NGO 等第三方的合作,动态地评估和监测社会和环境风险,分析利益相关者重要程度以及他们之间的权力关系;及时披露社会和环境风险应对措施的制定过程和计划,了解和获得利益相关者的反馈、诉求,并根据这些反馈对企业内部的社会和环境政策进行调整。


在项目开展前期更加积极、主动地了解受项目影响主体,尤其是当地社区和NGO 的利益诉求,平衡东道国政府与其它利益相关者之间的关系并建立常规的沟通和申诉机制,以回应动态的需求;并且更加积极地学习社区发展工作的方法和经验。